慈溪市纪委
（2006年5月）
农村村级财务管理既是巩固和发展村级集体经济的基础，也是农村集体经济经营管理工作的重点和难点问题，更是当前基层广大干部群众普遍关心的热点问题。村级财务管理工作的好坏，直接关系到农村集体经济的发展、农村社会的稳定以及党群干群关系。在当前形势下，如何从建立健全制度、规范运作、加强监管等方面入手，切实加强对村级财务的监督管理，扎实推进农村基层抓改革、谋发展、保稳定，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。本文就当前我市农村财务管理工作中存在的问题，结合调研情况，对进一步加强村级财务管理进行了比较粗浅的思考和探讨，现综述如下：
一、当前村级财务管理中存在的主要问题
近几年来，全市各地通过政策引导、资源开发、资产盘活、体制转换等有力措施，加大了发展村级集体经济的工作力度，农村面貌发生了显著变化。同时随着区域经济的发展和城乡一体化进程的加快，大量农村土地被征用，村级集体经济的总量、规模不断壮大。绝大部分行政村能做到勤俭节支，合理使用资金，较好地执行各项财务管理制度，发挥了集体经济在农村经济和社会发展中的积极作用。但是，村级财务管理中的问题依然不少，还出现了一些新情况、新动向，村干部财务方面的违法违纪问题仍比较突出，2005年我市共立案查处了23名村干部，绝大多数是经济问题。当前，村级财务管理中主要存在以下四方面问题：
（一）土地征用费管理发放漏洞较多，已成为农村财务管理中一个新的主要倾向性问题。当前，在土地征用中，一些村向土地征用单位上报的土地征用面积、人数和款项，与村支付给农民的实际款项往往有较大出入，一部分土地征用款被村干部以各种名义截留。少数村干部利用职便，通过虚开土地征用补偿费发放清单，虚列支出，获取非法利益。如2004年市纪委查处的匡堰镇岗墩村原党支部书记等3名村干部私分土地转让款11余万元，均被开除党籍，判处有期徒刑4年。宗汉街道周塘东村10名村干部采用虚增被征土地花木、大棚补偿款等办法，合伙私分、挪用征地补偿款10多万元，均被追究了刑事责任。2005年，我们还立案查处了宗汉街道周塘东村10名村干部集体贪污土地征用补偿款6万余元的案件，所涉村干部均被开除党籍，追究了刑事责任。
（二）村级集体资产流失现象有所抬头。少数村干部违反财务规定，公款私存、侵占、挪用和出借村集体资金、违规为企业或亲友提供经济担保，导致村集体资产流失的现象屡禁不止。如浒山街道界牌村原党支部书记利用职便，在近一年时间内，多次指使出纳开具现金支票，共挪用村集体资金600余万元，用于赌球、还债和挥霍，给集体造成了重大损失。三北镇施公山村原村委会主任、经济合作社社长将250万元村集体资金的存单交给一金融单位作为其个人公司货款的质押。又如，周巷镇路桥村原党支部书记、经济合作社社长以村存款存单作质押进行个人贷款，再出借给他人用于企业经营活动，严重违反了财经纪律。
（三）村级非生产性开支居高不下的问题还比较严重。市里于2003年9月制定出台了《关于实行村级公务零招待的试行办法》，在全市各行政村实行村级公务零招待。这项制度实施头2年，效果确实比较好，较好地遏制了全市村级招待费支出上升较快的势头。但目前，有部分镇（街道）基于调动村干部工作积极性，推动村级工作的考虑，出台了村级商务招待规定，一些村就变相把公务招待费用转嫁列支到商务招待费中，不少村招待费用支出不降反升。
（四）村级基建工程项目的管理和经费拨付不规范的问题仍比较突出。部分村在组织实施市场、道路、桥梁等基础设施建设中，没按合同条款要求，提前和超额支付工程款现象比较严重，有的村在未出具工程验收单的情况下进行了付款，造成一些工程质量难以保证。少数村干部利用村工程建设，获取不正当利益的现象继续发生。如观海卫镇五里村原两名村干部多次收受包工头的钱物，还采用多开工程款和虚开塘渣发票的方法，从村里套取资金12.9万元并私分，均被判刑。
二、原因分析
造成当前农村财务管理问题的原因是多方面的，具体来说，主要有以下几点：
（一）市镇两级特别是部分镇（街道）对村级财务监督管理工作还需进一步重视。一是市级部门工作整体合力不够。市里有6个部门参与村级集体经济的监督管理，一些职能相互交叉重叠，有些工作职责不清不明，制定政策、布置任务时，相互沟通衔接也不够，抓村级管理尤其是财务管理监督工作没有真正形成合力。二是部分镇（街道）对村级财务管理工作不够重视。主要表现在以下三个方面。首先，对村级财务管理工作的重要性认识不够到位，一些镇（街道）的领导认为村账镇代理了，就可以基本管住了，因而没有把村级财务管理工作真正摆上重要位置，分析研究、检查督促、事前防范工作做得不够。其次，管理力量欠强，履行职责不到位。据调查，全市21个镇（街道、开发区），共只有25名农经管理人员，其中6人为兼职，5个镇（街道）没有配备专职农经干部。力量上的薄弱造成了农经管理站难以切实担负起管理主体的责任，对村级财务的日常管理、业务指导显得不够。如据去年6月8日市农业局对全市各村库存现金的实时监测，发现全市各村平均库存现金8.2万元，大大超过了市里规定的3000元限额。对此，一些镇（街道）农经管理站也没有采取切实措施，及时纠正。第三，镇会计代理站的监管作用发挥不够理想。镇（街道）会计代理站一般设在镇政府，专职会计对村里的日常财务收支情况不是很了解，难以进行有效监督。同时，由于会计代理站的部分经费向村收取以及其职权关系等，会计对村干部也难以实施严格的监督，从而产生了做帐不管帐的现象，弱化了本应有的监督功能。
（二）土地征用补偿费的管理发放在制度设计上存在严重缺陷。当前各种项目用地与土地征用的矛盾十分突出，土地预征现象也较普遍。不少项目由于时间紧，任务重，一些单位在没有办妥土地征用相关手续的情况下，就通过镇村组织对农民土地进行预征，想方设法把征用款发到农民手中，以尽快启动基建项目。虽然市里对土地征用补偿费的标准和发放程序有明确规定，但由于土地征用难，在实际操作中，村干部对土地征用补偿标准有一定的机动权。另外，一些土地征用单位基于调动村干部工作积极性，尽快获得土地的考虑，没按规定督促有关村建立起土地征用台帐，也很少去核对土地征用款的明细和去向，有的还从土地征用款中变相提取劳务费对村干部进行补贴，有的甚至默许或鼓励村干部违规暗箱操作，使村干部侵占、挪用土地征用款等违法违纪行为有机可趁。
（三）村级财务公开还没有真正落实到位。虽然市里对村级财务公开的内容、形式和程序等都有明确规定，但不少村在实际操作中往往打折扣。有的村虽然定期将财务公开，但是公开形式不规范，公开的内容不完整、不全面；少数村干部担心财务公开影响工作以及利益驱使，往往简化公开程序，减少公开内容，有关资金支出问题，避重就轻，避实就虚，只公布一级科目，把隐性开支和不正当开支列到“其他”支出栏目中打埋伏，村民看村级财务犹如雾里开花，无法了解资金的详细用途和去向。比如土地征用补偿费发放问题，由于征地困难，实际补偿到农户的标准往往不一，如果公开，就会造成被征用土地村民相互拉横线。因此，不少涉及土地征用的村一般都没有将土地征用单位拨付到村的款项和发放到户的明细逐一公开，这不仅规避了村民的民主监督，还为村干部虚开土地征用补偿费发放清单、虚列支出、获取私利提供了条件。另外，一些村重公布、轻反馈，对村级财务公开后群众的意见建议不重视、不及时处理和反馈，沟通渠道不畅通，财务公开的实际效果并不理想。
（四）村级财务的内控制度不够完善、执行不力。主要是：一是实施会计代理制度以后，专职会计统一在镇（街道）代理站做帐，村里的出纳人选往往由村主要干部决定，因而村出纳难以对村级财务实施有效的监督管理。二是村财务监督小组成员大都由村老干部或村民代表兼任，虽是本村村民，但由于缺乏财经法规知识以及对村财务收支情况不了解等原因，对村级财务的审核监督往往流于形式，走过场。有的由于不愿或不敢得罪村干部，对财务审核中发现的问题，也放任不管，听之任之。三是有关财务监督管理制度执行刚性不够。虽然市里曾下发文件，对农村财务报销、村级资金提取拨付、印章保管等作出明确规定，但检查中我们发现，一些村财务管理制度比较松懈，财务报销制度不够规范，单据审核把关不严，白条报销的现象时有发生。少数村干部财经纪律意识淡薄，对大额资金使用把关不严，造成了严重后果。如去年发生的浒山街道轻纺村出纳贪污挪用土地征用费一案，就是由于村支部书记、经济合作社社长违反财务规定，把自己的法人代表章和村经济合作社的财务公章都交给出纳保管。出纳利用工作便利，多次挪用土地征用款计250余万元。
三、进一步加强村级财务管理的对策措施
村级财务管理事关群众的切身利益，事关农村改革、发展和稳定的大局。当前，针对村级财务管理方面出现的新情况、新问题，我们要切实引起重视，求真务实，深入调研，研究制订加强和改进财务监管的对策措施，促进农村财务管理的公开化、制度化、规范化。具体要抓好以下五方面工作：
（一）坚持依法用地，着力规范土地征用补偿费管理发放制度。各级政府要树立法治意识，坚持依法用地，规范操作，减少土地预征行为，尽力控制未批先征、少批多征，这是解决当前土地征用费管理发放问题的一个治本之策。国土资源局、农业局等市级有关部门要根据当前农村土地征用补偿费发放中出现的标准不一、程序不规范等容易引发村干部违纪违法的薄弱环节和关键部位，研究制定相应的改进办法和措施。各镇（街道）、村要研究制订土地征用费管理发放的专项管理制度，着力建立完善土地征用台帐，按照公开、公平、公正原则，扎实抓好土地征用的各项工作，加强对土地征用面积、人数、款项和地上附着物及青苗数量的审核把关。要按照土地征用协议，及时编制到户的土地征用费及地上附着物补偿的发放明细清单，张榜公布，自觉接受村民监督，尽力杜绝暗箱操作和虚开漏洞。
(二)进一步规范村级财务公开。财务公开是民主理财的重要手段，是新形势下扩大基层民主，保证农民依法行使民主权利，推进村民自治的一项有力举措。当前，要着力做好三方面工作：一是公开要及时。村级财务情况至少要每季度公布一次，集体财务往来较多的村和条件许可的村，财务收支情况应每月公布一次。凡涉及村民切身利益的事项和群众普遍关注的集体资产去向、大额资金管理使用、土地征用补偿费到户明细等，根据需要要随时公开，接受广大村民的监督。二是内容要具体。凡是上级和村民要求公开的财务项目，都要按照内容全面、详略得当、层次清晰、通俗易懂的要求，及时向村民公开。公开项目要到人到项目，力求具体化，有的还要逐笔公开，不能遗漏和隐瞒。三是程序要规范。要按照《慈溪市村经济合作社财务公开规定》，进一步明确和规范财务公开流程，认真发挥村财务监督小组、镇（街道）会计代理站和镇经管站的三级会审作用。对审核不符合财务公开要求的，要责令纠正；对规避公开程序，搞虚假公开的，要及时严肃查纠。
（三）切实加强对村级财务的日常监管。进一步健全落实村级财务管理责任制，做到财务运行的各个环节都有人把关，有人负责。各镇（街道）要切实重视村级财务管理工作，农村财务规范化管理领导小组要定期分析村级财务运行情况，对出现的一些倾向性、苗头性问题及时专题研究，提出改进办法和措施。要强化审计职能，实施村主要干部离任、任期审计和村年度财务审计，对违反财务管理规定的行为，在抓好查纠的基础上，着力从健全完善制度，堵塞漏洞上下功夫。镇（街道）会计代理站要在搞好记帐、算帐、报表编制等日常工作的同时，认真履行财务分析和财务监督两大职能，切实加强对村级财务运行的监督管理，做到善于监督，敢于监督。村主要干部要认真履行村级财务管理第一责任人的责任，严格按照要求，规范操作。其他村干部和出纳要相互监督，真正落实各项财务管理制度。村财务监督小组要认真履行职责，加强对村级财务活动的民主监督，检查审核财务帐目及相关经济活动，及时否决各种不合理开支，确保村级财务规范、安全、可靠运行。
（四）重视抓好镇村干部的教育培训。抓好村级财务管理，村干部是第一责任主体，他们的政治素质、业务素质高低直接决定了村级财务管理工作的好坏。当前要着重抓好以下两个方面：一是抓业务培训。市纪委、市委组织部、市委农办、农业局、民政局、国土局等单位要把村主要干部的培训计划纳入干部教育的总体安排，每年安排一段时间，分专题进行培训，努力提高他们的政策水平和办事能力。各镇（街道）要紧密结合农村实际，通过以会代训、跟班上岗、专题辅导等途径，着力加强对新任村干部、农村财务人员、财务监督小组成员和村民代表的培训，切实增强他们执行财务管理规定的自觉性和责任感。二是抓防范和提醒教育。要结合近年来村干部财务管理方面违法违纪问题的特点和性质，设计载体，精心组织，通过案例分析、以案说纪、以案说法、组织参观警示教育基地等途径，开展警示教育。对村级财务管理中出现的一些倾向性、苗头性问题和薄弱环节，要在完善制度、强调纪律的同时，通过诫勉谈话等形式，及时向有关人员打招呼、敲警钟，做到监督于事前，防患于未然。
（五）加大对村干部违法违纪行为的查处力度。要从三方面入手，加强监督检查，深入查纠村干部在农村财务管理中出现的各种不廉洁行为。一是通过日常检查来查纠不廉行为。要注意结合村务财务公开、会计代理站财务监督等情况，及时发现和查纠财务管理方面存在的问题。二是通过专项检查和经济责任审计来查纠不廉行为。结合村级财务季度分析制度的健全落实，对某一阶段、某个村群众有反映的问题，要组织专项检查，及时纠正。还要通过开展村干部经济责任审计，进一步细化完善村干部履行经济责任的评价标准和评价办法，着力解决村干部违规担保和出借集体资金等问题。三是通过查办案件来查纠不廉行为。各级执法执纪部门要本着对人民群众利益高度负责的精神，充分发挥信访举报提供线索的主渠道作用，重点查办村干部滥用权力、贪污挪用公款、侵占集体财物等损害群众切身利益的案件，对村干部的违法违纪行为，要发现一起，查处一起，决不能姑息手软，以认真发挥案件查办工作对村干部的震慑和警示作用。与此同时，要重视案件查办的后半篇文章，抓好责任追究，引导有关单位举一反三，亡羊补牢，及时建章立制，堵塞漏洞，规范管理，从而扎实推进村级财务规范化管理。
